NO INCENTIVI al personale dei Comuni per la lotta evasione IMU
Approfondimenti: http://eventiquattro.ilsole24ore.com/eventi-e-altro/pubblica-amministrazione/notizie/2013/02/04/imu-niente-incentivi-contro-levasio.aspx
http://www.comune.scandicci.fi.it/rassegne/bancadati/20130204/MI21038.PDF
http://www.fpcgilbergamo.it/index.php/autonomie-locali/265-con-limu-spariscono-gli-incentivi-per-il-personale-addetto-allufficio-tributi
Corte dei Conti del Veneto, Sez. controllo, nel parere 16.01.2013 n. 22.
Deliberazione n. 22 /2013/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO
Nell’adunanza del 18 dicembre 2012, composta da:
Cons. Diana CALACIURA TRAINA Presidente f.f.
Dott. Tiziano TESSARO Referendario, relatore
Dott. ssa Francesca DIMITA Referendario
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e s.m.;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni
Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo,
deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000,
modificato da ultimo con la deliberazione del Consiglio di
Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per
l’adeguamento dell’Ordinamento della Repubblica alla Legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività
consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza
del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n. 2
9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009;
VISTA la delibera delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/2010, riguardante gli indirizzi ed i criteri per l’individuazione
della nozione di “contabilità pubblica”, di cui all’art.7, comma 8,
legge n.131/2003;
VISTA la richiesta di parere in data 20 agosto 2012 prot. 35206
acquisita al protocollo CdC n. 6422 del 24 agosto 2012;
VISTA l’ordinanza n. 77/2012 con la quale il Presidente f.f. ha
convocato la Sezione per l’odierna adunanza;
UDITO il magistrato relatore Dott. Tiziano Tessaro;
FATTO
Il Sindaco del Comune di Conegliano con la richiesta in epigrafe,
pone una serie di quesiti in merito all'applicabilità dell'art. 59 del
D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 comma 1 lettere a), b), c), f), g),
i), o) e p), relativi all'imposta municipale propria, istituita in via
sperimentale dal D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge
con modificazioni.
Al riguardo, il Sindaco nella richiesta di parere premette che: “Il
comma 14 dell'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 ha
abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2012, le lettere d), e) ed h) del
comma 1, dell'art. 59 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. Rimangono
quindi in vigore le lettere a), b), c), f), g), i), o) e p) che
prevedono che i comuni possono:
a) stabilire ulteriori condizioni ai fini dell'applicazione delle
disposizioni del secondo periodo della lettera b) del comma 1 3
dell'articolo 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
riguardante i terreni considerati non fabbricabili, anche con
riferimento alla quantità e qualità di lavoro effettivamente
dedicato all'attività agricola da parte dei soggetti di cui al comma 2
dell'articolo 58 e del proprio nucleo familiare;
b) disporre l'esenzione per gli immobili posseduti dallo Stato, dalle
regioni, dalle provincie, dagli altri comuni, dalle comunità montane,
dai consorzi fra detti enti, dalle aziende unità sanitarie locali, non
destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
c) stabilire che l'esenzione di cui all'articolo 7, comma 1, lettera i),
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, concernente gli
immobili utilizzati da enti non commerciali, si applica soltanto ai
fabbricati ed a condizione che gli stessi, oltre che utilizzati, siano
anche posseduti dall'ente non commerciale utilizzatore;
f) prevedere il diritto al rimborso dell'imposta pagata per le aree
successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini, limiti
temporali e condizioni, avuto anche riguardo alle modalità ed alla
frequenza delle varianti apportate agli strumenti urbanistici;
g) determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali
in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione
del potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia stata
versata sulla base di un valore non inferiore a quello
predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello
scopo di ridurre al massimo l'insorgenza di contenzioso;
i) stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti 4
effettuati da un contitolare anche per conto degli altri;
o) stabilire differimenti di termini per i versamenti, per situazioni
particolari;
p) prevedere che ai fini del potenziamento degli uffici tributari del
comune, ai sensi dell'articolo 3, comma 57, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, possono essere attribuiti compensi incentivanti al
personale addetto.
L'abrogazione parziale dell'art. 59 del D. Lgs. 15 dicembre 1997 n.
446 inserita nell'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, che
istituisce l'imposta municipale propria a titolo sperimentale, pare
non possa che essere interpretata nel senso che la parte
dell'articolo non abrogata può essere applicata all'imposta
municipale propria a titolo sperimentale. Non avrebbe di fatto alcun
senso interpretare tale abrogazione come riferita all'imposta
comunale sugli immobili; nel prevedere ad esempio l'abrogazione
della lettera e), che permette al comune di considerare abitazioni
principali quelle concesse in uso a parenti, è evidente che il
legislatore non ha inteso riferirsi all'Imposta comunale sugli
immobili, dato che alla data di entrata in vigore dell'art. 13 era
spirato il termine per approvare i regolamenti relativi all'imposta
comunale sugli immobili per l'anno 2011 e dall'anno 2012
all'imposta comunale sugli immobili è succeduta l'imposta
municipale propria in forma sperimentale.
L'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 al comma 1 recita
"L'istituzione dell'imposta municipale propria è anticipata in via 5
sperimentale a decorrere dall'anno 2012 ed è applicata in tutti i comuni
del territorio nazionale sino al 2014 in base agli articoli 8 e 9 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 in quanto compatibili ed alle disposizioni
che seguono".
Per quanto sopra illustrato si ritiene che il riferimento al solo art. 52
del citato D. Lgs. n. 446 de! 1997 indicato dall'art. 14, comma 6 del
D.L. 14 marzo 2011 n. 23, sia irrilevante rispetto all'imposta
municipale propria a titolo sperimentale, ma si riferisca solo
all'imposta municipale propria a regime, che entrerà in vigore
dall'anno 2015.L'approvazione di norme regolamentari in materia di
imposta municipale propria per l'anno 2012 ha delle ripercussioni sul
bilancio.
Con la medesima richiesta di parere il Sindaco, formula una
distinta serie di quesiti, chiedendo in particolare a questa Corte
se “Sono legittime le norme regolamentari relative all'imposta
municipale propria per l'anno 2012 approvate in base a quanto
stabilito dall'art. 59 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, lettere a),
b), c), f), g), i), o) e p) che dispongono:
ulteriori condizioni, riguardanti i terreni considerati non
fabbricabili, anche con riferimento alla quantità e qualità di
lavoro effettivamente dedicato all'attività agricola da parte
dei soggetti di cui al comma 2 dell'articolo 58 del D.Lgs. 15
dicembre 1997, n. 446 e del proprio nucleo familiare;
l'esenzione per gli immobili posseduti dallo Stato, dalle regioni,
dalle province, dagli altri comuni, dalle comunità montane, dai 6
consorzi fra detti enti, dalle aziende unità sanitarie locali, non
destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
stabiliscono che l'esenzione di cui all'articolo 7, comma 1,
lettera i), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
concernente gli immobili utilizzati da enti non commerciali, si
applica soltanto ai fabbricati ed a condizione che gli stessi, oltre
che utilizzati, siano anche posseduti dall'ente non commerciale
utilizzatore;
prevedono il diritto al rimborso dell'imposta pagata per, le aree
successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini,
limiti temporali e condizioni, avuto anche riguardo alle
modalità ed alla frequenza delle varianti apportate agli
strumenti urbanistici;
determinano periodicamente e per zone omogenee i valori
venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine
della limitazione del potere di accertamento del comune
qualora l'imposta sia stata versata sulla base di un valore
non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri
improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al
massimo l'insorgenza di contenzioso;
stabiliscono che si considerano regolarmente eseguiti i
versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli
altri;
stabiliscono differimenti di termini per i versamenti, per
situazioni particolari; 7
prevedono che ai fini del potenziamento degli uffici tributari del
comune, possono essere attribuiti compensi incentivanti al
personale addetto legati alla riscossione dell'imposta
municipale propria.”
DIRITTO
La richiesta sotto il profilo soggettivo è ammissibile, in quanto
trasmessa con nota a firma del Sindaco, rappresentante legale
dell’Ente, ai sensi dell’art.50 d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.).
In ordine poi al requisito oggettivo, occorre preliminarmente
accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia
della contabilità pubblica.
Sul punto, sono di ausilio gli indirizzi ed i criteri generali
approvati con le delibere del 27 aprile 2004 e del 10 marzo 2006
dalla Sezione delle Autonomie, che restringono l’ambito oggettivo
alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in
generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti
interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei
bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate,
l’organizzazione finanziario - contabile, la disciplina del
patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la
rendicontazione e i relativi controlli.
Al riguardo, le Sezioni riunite della stessa Corte, in sede di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 17, comma
31 del d.l. 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009 n. 102, hanno, con delibera n. 54 del 17 8
novembre 2010, delineato un concetto unitario della nozione di
contabilità pubblica, ai fini della funzione consultiva, riferito “al
sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e
patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”.
Per completezza, le Sezioni riunite hanno aggiunto che la funzione
consultiva sarebbe incompleta se non potesse svolgersi anche nei
confronti di quesiti connessi alle modalità di utilizzo delle risorse
pubbliche. Pertanto ulteriori materie estranee, nel loro nucleo
originario, alla “contabilità pubblica”, in una visione dinamica che
sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del
bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, possono ritenersi ad
essa riconducibili.
Ciò però limitatamente alle questioni che riflettono problematiche
interpretative strumentali al raggiungimento degli specifici
obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi
sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di
bilancio.
Ciò premesso, la Sezione rileva che l’oggetto del quesito posto dal
Comune di Conegliano riguarda una norma di diritto tributario,
diritto che ha ad oggetto le regole attinenti all’istituzione ed alla
riscossione dei tributi, le disposizioni recanti la disciplina del
rapporto che si instaura tra il soggetto attivo (l’Ente impositivo)
ed il soggetto passivo (il contribuente), nonché la relativa
prestazione obbligatoria: materia per la quale questa Sezione ha
già, recentemente, declinato la competenza (parere n. 9
402/2011/PAR del 17 novembre 2011) all’utilizzo della funzione
consultiva sulla base della considerazione che Contabilità pubblica
e diritto tributario costituiscono (…) aspetti del diritto finanziario
chiaramente distinti, ritenendo altresì, a fondamento di ciò, che il
quesito in esame, relativo all’interpretazione ed applicazione di
una norma di diritto tributario, non appare in grado di
ripercuotersi, in modo significativo, sul raggiungimento degli
specifici obiettivi di contenimento della spesa e sugli equilibri di
bilancio dell’Ente locale.
Il Collegio nel confermare tale indirizzo, già espresso anche in
altre occasioni (delibera 90/2012/PAR del 13/12/2011), non può
fare a meno di sottolineare inoltre come nella vicenda de qua si
affronti un caso specifico e concreto, in ordine al quale è precluso
un coinvolgimento diretto di questa Sezione di controllo nella
sfera dell’amministrazione attiva non consentito per consolidato
orientamento, anche di questa Sezione (cfr. Sezione Veneto,
delibere n. 14/2005, nn.11-23-52-79-123/2006, e n. 6/2007, 15
e 129/2008), poiché incompatibile con le funzioni attribuite alla
Sezione stessa dal vigente ordinamento e contrastante con la sua
posizione di indipendenza e neutralità.
La circostanza che la richiesta di parere formulata dal Comune
istante si riferisca esclusivamente ad un determinato caso di
gestione concreta e puntuale, implicherebbe, infatti, in estrema
sintesi, una serie di istruzioni finalizzate, nell’ipotesi sottoposta
all’esame della Sezione, a supportare specifici comportamenti 10
amministrativi e gestionali non rientrante nei canoni dalla
funzione consultiva demandata alla Corte dei conti, la quale
presuppone la non riconducibilità dei pareri richiesti ad ipotesi
concrete (vedasi, in proposito, le deliberazioni 27 aprile 2004 già
citata e n. 5/AUT/2006 del 10 aprile 2006 della Sezione delle
Autonomie), o per evitare di incorrere addirittura, in un controllo
di legittimità successivo non consentito dalla legge (delibera
43/2010/PAR del 07/04/2010).
Sulla base delle considerazioni che precedono, questo Collegio
ritiene inammissibile dal punto di vista oggettivo il quesito posto
dal Comune di Conegliano ,eccezion fatta tuttavia per l’ultimo di
tali quesiti,inerente la questione relativa alle possibili previsioni
regolamentari dell’attribuzione di compensi incentivanti per gli
accertamenti IMU da corrispondere al personale addetto all’ufficio
tributi.
In termini generali, la Sezione sottolinea che la questione va
risolta alla luce delle disposizioni che disciplinano la materia della
retribuzione ai dipendenti, ove vige come regola generale il
principio di onnicomprensività:esso trova espresso fondamento
negli artt. 2, comma 3 e 24, comma 3 del D.lgs. 165/2001 per
«tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a
quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad
essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito
dall’amministrazione», mentre per il personale non dirigente, esso
trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’ art. 45 del 11
D.lgs. 165/2001.
In virtu’ di tale principio, nulla è dovuto, oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti
collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra
nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, sezione
giurisdizionale, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010).
Il principio si coniuga con quello ,previsto parimenti dalle norme
citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di
determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti:
ne consegue ,da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale,
può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico,
mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto
disposto dalle fonti nazionali.
In ambo i casi, solo la legge può derogare a tale sistema
,prevedendo talora ulteriori specifici compensi (delibera
337/2011/PAR del 25/07/2011) o addirittura la possibilità di una
diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad
esempio, gli artt. 24 e 45 del D.lgs. n. 165 del 2001), sia sul
piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza
che il contratto individuale o una determinazione unilaterale
dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare
il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni
attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di
onnicomprensività).
Premesso quindi che la materia è demandata alle leggi e ai 12
contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello
regolamentare locale, la Sezione osserva che, in assenza di una
specifica disposizione di legge, il Comune non è autorizzato a
prevedere compensi incentivanti per gli accertamenti IMU in
favore del personale dipendente. Occorre infatti evidenziare che
l’art. 59 del d.lgs. n. 446/1997 consentiva ai comuni di prevedere
nei regolamenti ICI, specifici compensi relativamente all’attività
di recupero dell’imposta.
Tale facoltà era poi stata inserita nel d.l. 201/2011, dove,
anticipando l’IMU in via sperimentale, all’articolo 13, comma 13,
venivano richiamate le disposizioni dell’art. 14, comma 6, del
d.lgs. 23/2011, inerenti la potestà di accertamento dell’IMU,
confermando, nel contempo, la potestà regolamentare dei Comuni
di cui agli artt. 52 e 59 del d.lgs. 446/1997.
Con la legge n. 44/2012, di conversione del decreto legge n.
16/2012, è stata eliminata l’estensione di tale disciplina ( e il
riferimento legislativo) contenuta originariamente nel citato D.lgs.
n. 23/2011, stralciando il richiamo all’art. 59 citato: in guisa tale
che siffatta previsione derogatoria – afferente quindi i soli
compensi ICI - deve essere considerata, alla luce delle premesse
sin qui esposte, di stretta interpretazione, come affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, che ha escluso l’ utilizzo dello
strumento regolamentare per erogare compensi incentivanti per le
entrate locali diverse dall’Ici (Corte dei Conti, sezione regionale di
controllo per la Lombardia, deliberazione n. 577/2011/PAR del 10 13
novembre 2011), o, per l’attività di recupero dei tributi erariali
(Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Sardegna,
deliberazione n. 127/2011/PAR del 21 dicembre 2011).
Né, tantomeno, per i medesimi motivi, è possibile invocare la
norma dell’art. 52 del D.lgs. n. 446/97 e della ivi contemplata
potestà regolamentare generale per introdurre nel regolamento
IMU una disposizione sugli incentivi al personale.
PQM
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il
Veneto, dichiarata la parziale inammissibilità della richiesta
formulata dal Comune di Conegliano (TV), rende il parere nei
termini suindicati.
Copia della deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore
della Segreteria, al Sindaco del Comune di Conegliano.
Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 18
dicembre 2012.
Il magistrato relatore Il Presidente f.f.
f.to Dott. Tiziano Tessaro f.to Cons. Diana CALACIURA TRAINA
Depositato in Segreteria il 16/01/2013 IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
(f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese) Deliberazione n. 22 /2013/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
LA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO
Nell’adunanza del 18 dicembre 2012, composta da:
Cons. Diana CALACIURA TRAINA Presidente f.f.
Dott. Tiziano TESSARO Referendario, relatore
Dott. ssa Francesca DIMITA Referendario
VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
VISTO il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e s.m.;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti, con il quale è stata istituita in ogni
Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo,
deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000,
modificato da ultimo con la deliberazione del Consiglio di
Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008;
VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per
l’adeguamento dell’Ordinamento della Repubblica alla Legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività
consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell’adunanza
del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n. 2
9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009;
VISTA la delibera delle Sezioni riunite in sede di controllo n.
54/2010, riguardante gli indirizzi ed i criteri per l’individuazione
della nozione di “contabilità pubblica”, di cui all’art.7, comma 8,
legge n.131/2003;
VISTA la richiesta di parere in data 20 agosto 2012 prot. 35206
acquisita al protocollo CdC n. 6422 del 24 agosto 2012;
VISTA l’ordinanza n. 77/2012 con la quale il Presidente f.f. ha
convocato la Sezione per l’odierna adunanza;
UDITO il magistrato relatore Dott. Tiziano Tessaro;
FATTO
Il Sindaco del Comune di Conegliano con la richiesta in epigrafe,
pone una serie di quesiti in merito all'applicabilità dell'art. 59 del
D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446 comma 1 lettere a), b), c), f), g),
i), o) e p), relativi all'imposta municipale propria, istituita in via
sperimentale dal D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, convertito in legge
con modificazioni.
Al riguardo, il Sindaco nella richiesta di parere premette che: “Il
comma 14 dell'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 ha
abrogato, a decorrere dal 1° gennaio 2012, le lettere d), e) ed h) del
comma 1, dell'art. 59 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. Rimangono
quindi in vigore le lettere a), b), c), f), g), i), o) e p) che
prevedono che i comuni possono:
a) stabilire ulteriori condizioni ai fini dell'applicazione delle
disposizioni del secondo periodo della lettera b) del comma 1 3
dell'articolo 2 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
riguardante i terreni considerati non fabbricabili, anche con
riferimento alla quantità e qualità di lavoro effettivamente
dedicato all'attività agricola da parte dei soggetti di cui al comma 2
dell'articolo 58 e del proprio nucleo familiare;
b) disporre l'esenzione per gli immobili posseduti dallo Stato, dalle
regioni, dalle provincie, dagli altri comuni, dalle comunità montane,
dai consorzi fra detti enti, dalle aziende unità sanitarie locali, non
destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
c) stabilire che l'esenzione di cui all'articolo 7, comma 1, lettera i),
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, concernente gli
immobili utilizzati da enti non commerciali, si applica soltanto ai
fabbricati ed a condizione che gli stessi, oltre che utilizzati, siano
anche posseduti dall'ente non commerciale utilizzatore;
f) prevedere il diritto al rimborso dell'imposta pagata per le aree
successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini, limiti
temporali e condizioni, avuto anche riguardo alle modalità ed alla
frequenza delle varianti apportate agli strumenti urbanistici;
g) determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali
in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione
del potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia stata
versata sulla base di un valore non inferiore a quello
predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello
scopo di ridurre al massimo l'insorgenza di contenzioso;
i) stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti 4
effettuati da un contitolare anche per conto degli altri;
o) stabilire differimenti di termini per i versamenti, per situazioni
particolari;
p) prevedere che ai fini del potenziamento degli uffici tributari del
comune, ai sensi dell'articolo 3, comma 57, della legge 23 dicembre
1996, n. 662, possono essere attribuiti compensi incentivanti al
personale addetto.
L'abrogazione parziale dell'art. 59 del D. Lgs. 15 dicembre 1997 n.
446 inserita nell'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201, che
istituisce l'imposta municipale propria a titolo sperimentale, pare
non possa che essere interpretata nel senso che la parte
dell'articolo non abrogata può essere applicata all'imposta
municipale propria a titolo sperimentale. Non avrebbe di fatto alcun
senso interpretare tale abrogazione come riferita all'imposta
comunale sugli immobili; nel prevedere ad esempio l'abrogazione
della lettera e), che permette al comune di considerare abitazioni
principali quelle concesse in uso a parenti, è evidente che il
legislatore non ha inteso riferirsi all'Imposta comunale sugli
immobili, dato che alla data di entrata in vigore dell'art. 13 era
spirato il termine per approvare i regolamenti relativi all'imposta
comunale sugli immobili per l'anno 2011 e dall'anno 2012
all'imposta comunale sugli immobili è succeduta l'imposta
municipale propria in forma sperimentale.
L'art. 13 del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 al comma 1 recita
"L'istituzione dell'imposta municipale propria è anticipata in via 5
sperimentale a decorrere dall'anno 2012 ed è applicata in tutti i comuni
del territorio nazionale sino al 2014 in base agli articoli 8 e 9 del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 in quanto compatibili ed alle disposizioni
che seguono".
Per quanto sopra illustrato si ritiene che il riferimento al solo art. 52
del citato D. Lgs. n. 446 de! 1997 indicato dall'art. 14, comma 6 del
D.L. 14 marzo 2011 n. 23, sia irrilevante rispetto all'imposta
municipale propria a titolo sperimentale, ma si riferisca solo
all'imposta municipale propria a regime, che entrerà in vigore
dall'anno 2015.L'approvazione di norme regolamentari in materia di
imposta municipale propria per l'anno 2012 ha delle ripercussioni sul
bilancio.
Con la medesima richiesta di parere il Sindaco, formula una
distinta serie di quesiti, chiedendo in particolare a questa Corte
se “Sono legittime le norme regolamentari relative all'imposta
municipale propria per l'anno 2012 approvate in base a quanto
stabilito dall'art. 59 del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, lettere a),
b), c), f), g), i), o) e p) che dispongono:
ulteriori condizioni, riguardanti i terreni considerati non
fabbricabili, anche con riferimento alla quantità e qualità di
lavoro effettivamente dedicato all'attività agricola da parte
dei soggetti di cui al comma 2 dell'articolo 58 del D.Lgs. 15
dicembre 1997, n. 446 e del proprio nucleo familiare;
l'esenzione per gli immobili posseduti dallo Stato, dalle regioni,
dalle province, dagli altri comuni, dalle comunità montane, dai 6
consorzi fra detti enti, dalle aziende unità sanitarie locali, non
destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
stabiliscono che l'esenzione di cui all'articolo 7, comma 1,
lettera i), del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504,
concernente gli immobili utilizzati da enti non commerciali, si
applica soltanto ai fabbricati ed a condizione che gli stessi, oltre
che utilizzati, siano anche posseduti dall'ente non commerciale
utilizzatore;
prevedono il diritto al rimborso dell'imposta pagata per, le aree
successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini,
limiti temporali e condizioni, avuto anche riguardo alle
modalità ed alla frequenza delle varianti apportate agli
strumenti urbanistici;
determinano periodicamente e per zone omogenee i valori
venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine
della limitazione del potere di accertamento del comune
qualora l'imposta sia stata versata sulla base di un valore
non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri
improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al
massimo l'insorgenza di contenzioso;
stabiliscono che si considerano regolarmente eseguiti i
versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli
altri;
stabiliscono differimenti di termini per i versamenti, per
situazioni particolari; 7
prevedono che ai fini del potenziamento degli uffici tributari del
comune, possono essere attribuiti compensi incentivanti al
personale addetto legati alla riscossione dell'imposta
municipale propria.”
DIRITTO
La richiesta sotto il profilo soggettivo è ammissibile, in quanto
trasmessa con nota a firma del Sindaco, rappresentante legale
dell’Ente, ai sensi dell’art.50 d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.).
In ordine poi al requisito oggettivo, occorre preliminarmente
accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia
della contabilità pubblica.
Sul punto, sono di ausilio gli indirizzi ed i criteri generali
approvati con le delibere del 27 aprile 2004 e del 10 marzo 2006
dalla Sezione delle Autonomie, che restringono l’ambito oggettivo
alla normativa e ai relativi atti applicativi che disciplinano, in
generale, l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti
interventi di settore, compresi, in particolare, la disciplina dei
bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate,
l’organizzazione finanziario - contabile, la disciplina del
patrimonio, la gestione delle spese, l’indebitamento, la
rendicontazione e i relativi controlli.
Al riguardo, le Sezioni riunite della stessa Corte, in sede di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell’art. 17, comma
31 del d.l. 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, dalla
legge 3 agosto 2009 n. 102, hanno, con delibera n. 54 del 17 8
novembre 2010, delineato un concetto unitario della nozione di
contabilità pubblica, ai fini della funzione consultiva, riferito “al
sistema di principi e norme che regolano l’attività finanziaria e
patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici”.
Per completezza, le Sezioni riunite hanno aggiunto che la funzione
consultiva sarebbe incompleta se non potesse svolgersi anche nei
confronti di quesiti connessi alle modalità di utilizzo delle risorse
pubbliche. Pertanto ulteriori materie estranee, nel loro nucleo
originario, alla “contabilità pubblica”, in una visione dinamica che
sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della gestione del
bilancio a quello inerente ai relativi equilibri, possono ritenersi ad
essa riconducibili.
Ciò però limitatamente alle questioni che riflettono problematiche
interpretative strumentali al raggiungimento degli specifici
obiettivi di contenimento della spesa ed idonei a ripercuotersi
sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui relativi equilibri di
bilancio.
Ciò premesso, la Sezione rileva che l’oggetto del quesito posto dal
Comune di Conegliano riguarda una norma di diritto tributario,
diritto che ha ad oggetto le regole attinenti all’istituzione ed alla
riscossione dei tributi, le disposizioni recanti la disciplina del
rapporto che si instaura tra il soggetto attivo (l’Ente impositivo)
ed il soggetto passivo (il contribuente), nonché la relativa
prestazione obbligatoria: materia per la quale questa Sezione ha
già, recentemente, declinato la competenza (parere n. 9
402/2011/PAR del 17 novembre 2011) all’utilizzo della funzione
consultiva sulla base della considerazione che Contabilità pubblica
e diritto tributario costituiscono (…) aspetti del diritto finanziario
chiaramente distinti, ritenendo altresì, a fondamento di ciò, che il
quesito in esame, relativo all’interpretazione ed applicazione di
una norma di diritto tributario, non appare in grado di
ripercuotersi, in modo significativo, sul raggiungimento degli
specifici obiettivi di contenimento della spesa e sugli equilibri di
bilancio dell’Ente locale.
Il Collegio nel confermare tale indirizzo, già espresso anche in
altre occasioni (delibera 90/2012/PAR del 13/12/2011), non può
fare a meno di sottolineare inoltre come nella vicenda de qua si
affronti un caso specifico e concreto, in ordine al quale è precluso
un coinvolgimento diretto di questa Sezione di controllo nella
sfera dell’amministrazione attiva non consentito per consolidato
orientamento, anche di questa Sezione (cfr. Sezione Veneto,
delibere n. 14/2005, nn.11-23-52-79-123/2006, e n. 6/2007, 15
e 129/2008), poiché incompatibile con le funzioni attribuite alla
Sezione stessa dal vigente ordinamento e contrastante con la sua
posizione di indipendenza e neutralità.
La circostanza che la richiesta di parere formulata dal Comune
istante si riferisca esclusivamente ad un determinato caso di
gestione concreta e puntuale, implicherebbe, infatti, in estrema
sintesi, una serie di istruzioni finalizzate, nell’ipotesi sottoposta
all’esame della Sezione, a supportare specifici comportamenti 10
amministrativi e gestionali non rientrante nei canoni dalla
funzione consultiva demandata alla Corte dei conti, la quale
presuppone la non riconducibilità dei pareri richiesti ad ipotesi
concrete (vedasi, in proposito, le deliberazioni 27 aprile 2004 già
citata e n. 5/AUT/2006 del 10 aprile 2006 della Sezione delle
Autonomie), o per evitare di incorrere addirittura, in un controllo
di legittimità successivo non consentito dalla legge (delibera
43/2010/PAR del 07/04/2010).
Sulla base delle considerazioni che precedono, questo Collegio
ritiene inammissibile dal punto di vista oggettivo il quesito posto
dal Comune di Conegliano ,eccezion fatta tuttavia per l’ultimo di
tali quesiti,inerente la questione relativa alle possibili previsioni
regolamentari dell’attribuzione di compensi incentivanti per gli
accertamenti IMU da corrispondere al personale addetto all’ufficio
tributi.
In termini generali, la Sezione sottolinea che la questione va
risolta alla luce delle disposizioni che disciplinano la materia della
retribuzione ai dipendenti, ove vige come regola generale il
principio di onnicomprensività:esso trova espresso fondamento
negli artt. 2, comma 3 e 24, comma 3 del D.lgs. 165/2001 per
«tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a
quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad
essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito
dall’amministrazione», mentre per il personale non dirigente, esso
trova la sua enunciazione nella norma contenuta nell’ art. 45 del 11
D.lgs. 165/2001.
In virtu’ di tale principio, nulla è dovuto, oltre al trattamento
economico fondamentale ed accessorio stabilito dai contratti
collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che rientra
nei suoi doveri d’ufficio (cfr. Corte dei Conti Puglia, sezione
giurisdizionale, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010).
Il principio si coniuga con quello ,previsto parimenti dalle norme
citate, della riserva alla contrattazione collettiva in tema di
determinazione del corrispettivo delle prestazione dei dipendenti:
ne consegue ,da un lato, che solo il contratto collettivo nazionale,
può fissare onnicomprensivamente il trattamento economico,
mentre quello decentrato assume rilevanza nei limiti di quanto
disposto dalle fonti nazionali.
In ambo i casi, solo la legge può derogare a tale sistema
,prevedendo talora ulteriori specifici compensi (delibera
337/2011/PAR del 25/07/2011) o addirittura la possibilità di una
diversa strutturazione del trattamento economico (cfr., ad
esempio, gli artt. 24 e 45 del D.lgs. n. 165 del 2001), sia sul
piano qualitativo che su quello quantitativo: con la conseguenza
che il contratto individuale o una determinazione unilaterale
dell’ente (ad esempio un regolamento) non possono determinare
il corrispettivo e, dall’altro, che tale corrispettivo retribuisce ogni
attività che ricade nei doveri d’ufficio (principio di
onnicomprensività).
Premesso quindi che la materia è demandata alle leggi e ai 12
contratti collettivi nazionali, non derogabile a livello
regolamentare locale, la Sezione osserva che, in assenza di una
specifica disposizione di legge, il Comune non è autorizzato a
prevedere compensi incentivanti per gli accertamenti IMU in
favore del personale dipendente. Occorre infatti evidenziare che
l’art. 59 del d.lgs. n. 446/1997 consentiva ai comuni di prevedere
nei regolamenti ICI, specifici compensi relativamente all’attività
di recupero dell’imposta.
Tale facoltà era poi stata inserita nel d.l. 201/2011, dove,
anticipando l’IMU in via sperimentale, all’articolo 13, comma 13,
venivano richiamate le disposizioni dell’art. 14, comma 6, del
d.lgs. 23/2011, inerenti la potestà di accertamento dell’IMU,
confermando, nel contempo, la potestà regolamentare dei Comuni
di cui agli artt. 52 e 59 del d.lgs. 446/1997.
Con la legge n. 44/2012, di conversione del decreto legge n.
16/2012, è stata eliminata l’estensione di tale disciplina ( e il
riferimento legislativo) contenuta originariamente nel citato D.lgs.
n. 23/2011, stralciando il richiamo all’art. 59 citato: in guisa tale
che siffatta previsione derogatoria – afferente quindi i soli
compensi ICI - deve essere considerata, alla luce delle premesse
sin qui esposte, di stretta interpretazione, come affermato dalla
giurisprudenza di questa Corte, che ha escluso l’ utilizzo dello
strumento regolamentare per erogare compensi incentivanti per le
entrate locali diverse dall’Ici (Corte dei Conti, sezione regionale di
controllo per la Lombardia, deliberazione n. 577/2011/PAR del 10 13
novembre 2011), o, per l’attività di recupero dei tributi erariali
(Corte dei Conti, sezione regionale di controllo per la Sardegna,
deliberazione n. 127/2011/PAR del 21 dicembre 2011).
Né, tantomeno, per i medesimi motivi, è possibile invocare la
norma dell’art. 52 del D.lgs. n. 446/97 e della ivi contemplata
potestà regolamentare generale per introdurre nel regolamento
IMU una disposizione sugli incentivi al personale.
PQM
La Sezione regionale di controllo della Corte dei conti per il
Veneto, dichiarata la parziale inammissibilità della richiesta
formulata dal Comune di Conegliano (TV), rende il parere nei
termini suindicati.
Copia della deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore
della Segreteria, al Sindaco del Comune di Conegliano.
Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 18
dicembre 2012.
Il magistrato relatore Il Presidente f.f.
f.to Dott. Tiziano Tessaro f.to Cons. Diana CALACIURA TRAINA
Depositato in Segreteria il 16/01/2013 IL DIRETTORE DI SEGRETERIA
(f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese)